「ABO」模式，是名词创新还是本质革新？

伴随地方政府城投公司转型发展、片区综合开发等领域的探索，「ABO」模式逐渐成为热词，引来众多观点不一的探讨。

从全国范围来看，越来越多的片区整体开发、特许经营类项目，正在实施「ABO」模式。

地方政府也越来越重视「ABO」模式在解决地方投资问题方面的应用，成为了政府投融资领域的新宠。

但这种模式，到底是创新改革还是“新瓶装老酒”？

ART 01从何处来

「ABO」是“Authorize-Build-Operate”的首字母缩写，即授权-建设-运营。

在地方城市建设的实践中，比较有代表性的做法，是地方政府通过直接授权方式，将城市建设某个行业、某个片区或者某个重大项目的建设和运营工作，交由本级政府下属的国有投资公司，并给予必要的资源和财政支持。

这一揽子授权和支持政策，通常体现为地方政府与城投企业之间签署的《授权经营协议》。

“授权经营”的做法，之所以引起热议，主要在地方政府债务的背景之下，作为创新探索性质实践，存在一些在现有的政策框架之下，难以清晰界定的问题。

比如，城投公司为何可以不经过竞争程序直接获得项目的投资权？“授权经营”模式下地方政府对项目的财政支持究竟算不算政府隐性债务？“授权经营”跟政府购买服务是什么关系？

针对以上问题的探讨，先从「ABO」模式怎么产生说起？

「ABO」模式，来源于2016年北京市轨道交通行业的一项投融资体制创新。

2016年，北京市交通委代表北京市政府与京投公司正式签署了《北京市轨道交通授权经营协议》，该授权经营协议结合了北京市轨道交通实际情况，创造性地提出了授权（Authorize )-建设（Build )-运营（Operate )的ABO模式。

即由北京市政府授权京投公司履行北京市轨道交通行业的业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市街道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务。

并且，在授权经营协议中，以授权经营费的形式，约定了北京市财政给予京投公司的一揽子资金支持政策。

「ABO」模式，从此浮出水面。

ART 02各方角色

在「ABO」模式下，地方政府将公共服务领域或基础设施项目授权给属地国企履行业主职责，属地国企负责整合市场资源，提供项目投融资、建设、运营等整体服务，而政府方按照约定给予属地国企政策和资金支持。

ABO模式参与各方角色分担简析如下：

1、地方政府

地方政府作为授权主体，将属地公共服务项目授权给属地国企。地方政府的授权是整个ABO模式顺利运作的前提。

在ABO模式下，地方政府需要通过设计合理的绩效考核机制实现项目按效付费，从而减少固定回报及隐性债务合规风险。同时，也意味着政府减少对于微观事务的参与，从项目建设者变成监督者，推进政府职能转变。

2、属地国企

属地国企作为被授权的主体，将充分发挥整合资源的优势，提供项目投融资、建设、运营等整体服务。

ABO授权下的属地国企，应该具备较强的投融资能力或在特定行业有丰富的经验或在其他有助于项目推进的方面具有实质性优势，同时具有较强的财务实力和市场资源整合能力。以实现推动项目投资落地，减少项目运作成本的效果。

3、社会资本

在ABO模式下，社会资本也可以通过竞争性方式参与项目。通过与属地国企共同出资建立项目公司，负责项目投融资、建设及运营等工作。

ART 03各方互动

1、地方政府与属地国企

如以上所述，地方政府通过授权方式，授权属地国企成为项目业主。地方政府与属地国企的授权关系可以通过协议或其他法律文件的方式予以明确。

实际上，地方政府是否可以直接授权属地国企作为项目建设单位，一直是业界探讨的焦点。从政策方面看，ABO模式下的直接授权行为与当前的政策要求并不矛盾，且能够找到相关文件支撑；从效率方面看，地方国企基于在特定行业领域深耕多年的经验和对地方实际情况的了解，往往更能有效推动项目实施；从案例方面看，大部分ABO项目均采用直接授权的方式。

当然，为了避免触碰地方债务防控的政策红线，一些必要的交易结构设计和风险规避动作是需要地方政府与属地国企准备的。

2、属地国企与社会资本

属地国企作为项目业主单位，可以决定是否自行实施或者进行资源整合的。社会资本方在此阶段便可以通过竞争性方式参与到项目中，并与属地国企成立项目公司，从而实现社会资本方的资源配置。

属地国企作为地方国有企业，在采购方面更具有灵活性，与社会资本方的合作方式，也更为灵活。

3、地方政府与项目公司

在项目公司成立后，由其负责项目投融资、建设、运营等具体事宜，而地方政府变成监管者、考核者，对项目进行考核按效付费（遵循“以收定支”原则，政府只承担合同约定的有限责任，不新增政府债务）。项目公司通过获得授权运营费以及项目经营性收入实现盈利。

ART 04与PPP不同

从概念上看，「ABO」似乎与「PPP」较为相似。

实际上二者之间存在显著差异，在总结ABO的基本特性之前，基于理解与梳理二者在操作上的主要区别如下：

（一）适用范围不同

现阶段PPP模式应用重点转向了有一定收益和市场化条件较好的项目，特别是财金[2019]10号文进一步强调了PPP的收益性特征，导致PPP的覆盖面进一步收窄。

ABO模式通过与地方国有企业合作，重点应是处理市场发育程度不好、有政府垄断经营特征、对社会资本吸引力不强、区域性特征显著的大型公共服务项目。这类项目一般在区域建设发展中的占比较大，要么收益来源不足，高度依赖地方财政；要么属于政府垄断经营范围，市场化不充分，采用ABO模式一定程度上能填补PPP的应用缺口。

（二）实施模式不同

项目因受制于严格的过程监管，要求项目边界条件清楚。这决定了PPP项目包构成不会很复杂，一般体现为单个项目或几个相关子项目的简单打包。

ABO模式应以实现区域内同类项目的统筹安排为突出优势之一。被授权企业要能成为辖区内特定领域的统一业主，以更好地实现区域同类项目的整体规划、分期实施，科学处理项目进度和区域发展需求的关系，平衡资金使用安排。

（三）对合作对象的要求不同

要求社会资本为本级政府所属融资平台之外的市场化企业，本质上鼓励公私合作，要求社会资本提供投融资、建设、运营管理等专业服务。

ABO模式重点应聚焦公公合作，授权合作对象应以行业经验和资源优势突出的属地大型国企为主，在通过资源整合实现项目投融资、建设、运营管理等专业服务之外，还要兼顾国有资产管理、资本运营、相关资源开发等职能。在ABO模式下，被授权企业可以做PPP或业务分包，也可以自行投资、建设、运营，自主性较强。

（四）确定合作对象的方式不同

模式下确定社会资本必须经过政府采购。而ABO模式在确定项目业主时可以直接授权。笔者认为，甚至可以说典型的ABO特点之一就是直接授权。

从合理性上看，地方政府对属地国企的授权经营是约定俗成的惯例，也是内部自主权的体现，不少地方国企通过长期的授权经营积累了丰富的行业经验和区域资源，盲目要求公开竞争不但不现实，而且未必有益；从合规性上说，地方政府对属地国企的直接授权符合以管资本为主的国有资本授权经营体制改革方向。

ART 05操作建议

（一）重视对被授权对象的评估审查

对于ABO模式下是采用竞争性方式还是直接授权目前颇有争议，笔者认为ABO模式下不需要设置专门的竞争性采购程序。但是，需要在授权之前充分评估拟授权地方国企的综合服务能力。

如上文所言，ABO以区域统筹实施为主，影响面广，对被授权对象在本行业和本地区经验及资源积累要求极高，这也正是外来社会资本所不具备的。

在确定授权对象之前，要充分考虑政府所需要的专业服务需求，考查被授权对象对相关行业的实施管理经验和资源整合能力，评估二者之间的匹配程度。这也将为地方国有企业和平台公司市场化转型提供方向。

（二）遵守现有的程序性管理规定

模式需严格履行项目识别、准备、采购、执行、移交等环节，按规范进行财政承受能力论证和物有所值评价，政府支出责任不超一般公共预算支出的10%等。

而ABO模式因目前无规可依，理论上无这些限制，但在实践中还是需要遵守项目审批、债务控制、预算管理等相关规范性要求。

（三）做好区域内资金统筹使用安排

ABO模式主要针对两类项目：一是政府垄断经营；二是收益性不足，对社会资本吸引力弱。前者一般可以通过项目本身实现盈亏平衡，后者自身收益不足，往往需要做好区域内资金使用平衡。

好在ABO模式下，授权经营范围大，项目结构复杂，区域资金平衡和项目搭配实施的操作空间较大。这就要被授权单位算好总账，以区域收支平衡为基本目标，积极开发区域内经营性资源，做好肥瘦搭配，合理安排项目进度，做好区域统筹实施规划。

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来源：招商网络

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